稼轩分享 | 街头官僚的行动逻辑与裁量治理（上）

✎  第 443篇 原创
稼轩律师 |  杜国强律师

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摘要

位于政策执行末端的街头官僚享有高度的裁量权与相对的自主性，在面对资源紧缺、目标冲突、绩效难以测量等困难时，能够发展出相应的程序机制和类型化措施以应对，街头官僚成了政策的实际制定者。为了提高服务供给的质量，有必要在服务的生产方式、机构应对的手段、公共精神的维系以及司法审查的途径等方面进行完善。

关键词：官僚；街头官僚；裁量

一、从官僚到街头官僚

政治与行政的分离及因此形成的权力运行的二元格局构成了传统行政学的基本立场，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”一度成为“公共行政的圣经”广受信奉，这种论调既反映了在国家权力整体架构层面对立法机构与行政机构各自功能定位的认识，又关涉行政过程中政务官与事务官之间的关系厘定，二者虽有不同，却是密切相关，在西方的宪政体制下，政务官一般不能兼任国会议员，身份上属于文官或政府职员，但其任职或者由政治选举或者经政治任命，与政府首长同进退共担政策成败之责任，相较职务常任和执法技能丰富的事务官而言，政务官更像是立法机关安置在行政机构中的“白手套”，扮演政策从表达到执行这一传递中的缓冲角色：一方面，他与真正意义上政策执行存在相当距离，专业判断力的缺乏使其极易成为事务官在政策执行方式和对象选择的背书者，另一方面，政务官似乎位于政策形成之外，却又在权力运行的链条上接近于立法机关，时刻面临政治上的问责，“风光无限”的同时，也有“朝不保夕”之虞，一旦出现偏离政策意旨的行为，立法机关即可启动相应程序对其进行惩戒，相反对事实上决定政策执行成效的事务官却无计可施或出于效率和成本的考虑宁愿放纵。“美国的行政国家伴随着权力和影响力逐步落入非选举的行政成员和职员手中这一过程，这些人不受选民的直接影响。他们也没有受到名义上的政治监督者的直接或自动的控制，不管是选举的还是政治上委任的”。^①政治行政的关系大致可以简化为立法机构与职业化的官僚群体之间的关系。

政治行政二分框架之下，职业官僚并非源自民主选举，不能作为民意代表参与政治决策，缺乏行使裁量权的主体资格。行政过程的合理化高度依赖于明晰和确定的规则，官僚不仅是训练有素和分工明确的专家，而且他与其他官僚和公众的交往中也不应受任何个人感情或憎恶的影响，他应该冷酷无情的“在技术上把可靠的法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际的情景”^②，官僚就像大机器运转中的一个齿轮，毫无选择与自主可言，“官僚组织的建立从来就不是用来处理或对待人的，它所处理的仅仅是无差异的‘个案’”。^③韦伯创建的科层组织理论，在技术层面对政治行政二分进行了充分发展，为其在现实应用奠定了理论基础。行政官僚，“只是执行由层级制官僚机构中的上级、民选官员以及法院为他们提出的法律、规则和标准。……责任的焦点在于确保行政官员在履行其职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则及程序。它不是一个恰当且负责地使用裁量权的问题，而是一个通过严格地坚持法律、规制、组织程序和上级指令来避免使用裁量权的问题”。^④在科层制的组织结构中，立法机构试图通过大量的规则为官僚建立详细的指引，结果是在官僚内部形成了“以规则为本”的行动导向，规则成为官僚遵循的唯一标准，在公共利益的追求与对公众意愿的回应上，官僚们是“训练有素的无能”，规则之内自身利益的扩张反倒成为官员追逐的主要目标，公众的需要和社会利益结构的公平性逃逸于行政哲学之外，公共服务的政治意义与政策性质也被彻底的清除。

这种理论模型和实践操作受到了古利克的挑战，在《政治、行政与新政》一文中，他指出：“裁量是政策决定的基本元素。假如任何政府雇员，或我们统治者中的任何一位，拥有裁量权，这不仅意味着拥有权力，同时也意味着他必须依据情境决定政策。……政府雇员的每一项行为都是一张由裁量权和行动构成的无缝之网。”^⑤一般情况下，在高度科层化的政府里，裁量的空间自上而下随着任务的垂直分割逐渐变小，然而这一点并非绝对，一个普遍的事实是下级职员往往比他们上级行使更大的政策决定权，这与职位的常任与否相关，也是高层管理者处理能力有限的必然结局，行政过程中大量的裁量出现在政府层级的底端，在那里政府职员直接的与公众发生接触，尽管古利克认为这种情况通常发生在“组织和指挥不力的行政单位”，但一个明显的事实是，行政官僚特别是基层执法者的裁量权限这一问题开始浮出水面。这一点在诺顿·朗、考夫曼等学者那里得到了进一步的阐述，行政官僚不仅具有政策偏好并需要资源确保政策的执行，更重要的是，他们常常拥有非常大的裁量权，“行政人员在不断地为将来制定规则，在不断地决定法律的内涵及其对行动的含义，……公共行政就是制定政策。”^⑥管理学家巴纳德从权力与权威区分的角度指出，任何组织的政策都是由所有层级确定的，而不是仅由上层决定的。^⑦考虑到规则本身的局限性、滞后性以及科层组织内部机构的权力与信息流动的复杂性，行政官僚的裁量权是一个难以避免的现象。

在西方国家，这方面的研究主要从宏观与微观两个层面出发，前者的注意力主要集中在行政官僚在政治生活中的地位及其对立法过程中公共选择的影响，后者更为关心基层执法者在向公众提供公共服务时面临何种限制因素、拥有何种选择方案等实践性问题。

20世纪80年代后，随着公共管理流派的兴起，基层执法者的裁量权问题受到广泛的关注。在一些学者看来，行政官僚同样奉行“经济人”的理念，具有效用最大化、逃避责任、自我逐利等内在倾向，他们与私营企业管理者的绩效差异，原因不在于自利的人性，而是管理环境的不同。传统控制模式下滋生的繁冗规则束缚着管理者的才华，导致低劣的绩效，因此，必须大规模的下放权力，将管理者从繁文缛节中解放出来，“让管理者来管理”，使其像企业家那样有权力、有能力、有动力来回应顾客的多样化需求，基层执法者在推进政策方面应当扮演更加积极、主动的角色。然而行政官僚毕竟不是真正意义上的企业家，公共行政在所有重要的地方和商业管理都是不同的，行政官僚必须遵奉法律、坚守良知、追求正义，公共性的身份要求他们就其政策和行为真正对民主、公平的实现承担起责任，否则极有可能蜕变为“放荡的盗贼”，正如有人指出的那样，具有企业家精神的公共管理者不是“任何常规意义上的罪犯；相反，他们是‘规则的屈从者’。他们很精明，而且他们在不被抓住的情况下屡次扩大合法事务和许可事务的范围，或者是，即便他们被抓住，也不会受到严重的惩罚”。^⑧裁量权一旦被授予，如果没有责任机制作为保障，偏离也许就在所难免了，但如果因此就要减少或者取消行政官僚的裁量权也是因噎废食之举，裁量权的扩大和垂直方向的延伸是公共服务实现量体裁衣、对症治病的必然结果。正是在这个意义上，对基层执法者的裁量行为的存在生态及措施应对成为公共行政领域的重要话题。

二、街头官僚的行动逻辑

街头官僚这一概念由李普斯基在1977年的一篇论文中提出，后在1980年《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书中得以明确和系统化。街头官僚即处于基层和一线的公共管理者，他们直接和公众交涉，在利益分配和公共许可的配置上有宽泛的裁量权，公众通过他们直接与政府接触，在许多重要方面，他们的行为就是政府的政策，甚至“政策冲突不仅被表达为利益群体的一种竞争，而且也植根于工人与质疑或屈从于工作处理程序的民众之间”。^⑨

与行政组织中的其他人不同，街头官僚的决策角色建立在两个相互联系的方面：

一方面，他们具有高度的裁量权。街头官僚的工作虽然在性质上属于劳动密集型，但他能够决定由其机构所提供的利益和惩罚的内容、数量以及品质。为了对街头官僚的行为施加有效地控制，上级通常倾向于制定大量的规则，而规则实际上构成了对街头官僚进行监督的障碍。规则“可能十分繁杂并且相互矛盾以致只能被有选择的加以实施或采纳。在许多公共福利部门，规则是百科全书式的，同时又是变动不居。这些规则粘附于任何事物之上，却又不能指望从中得到一些最为基本的合格告诫”。^⑩街头官僚的工作环境使得大幅度的缩减裁量权即便不是不可能也是十分困难：

（1）街头官僚的工作情境相当复杂很难简化为程式化的安排；

（2）街头官僚的工作涉及到人，他们的工作任务的定义要求进行细致的观察和判断，在行政机构那里，社会不仅寻求平等，而且要求他们在处理事务中表现出同情和灵活性；

（3）裁量权的行使提升了低层工作者的自尊心，同时鼓励顾客相信这些掌握福利分配的工作人员是不可缺少的。

这并不是说他们不受规则、指令以及源自上级的管制的约束，或者他们的职业群体内所形成的标准的约束，相反，“公共政策上的宽泛幅度是由那些政策精英与政治行政官员塑造的，行政官员和职业及社会标准也构成了街头官僚政策选择的框架”。^⑪

 “寻求同情心、灵活性与规则的平等和严格适用之间的适当平衡”是公共服务变革的一项基本逻辑，“工作依然保持着在一种复杂的状态，人性介入被认为是有效服务的必需，裁量仍将是许多公共服务工作的特征”。^⑫

同时，他们保持一种相对的自主性。理论上，组织的不同层级是相互支持、相互回应的，然而，街头官僚往往有着与上级和整个组织不同的利益和目标，而且它能够采取多种不合作的策略对组织的命令进行有效的抵制。街头官僚与组织中的高级管理者存在很大的区别，管理者的偏好在于实现与组织目标一致的结果，而街头官僚的利益在于减少工作中的危险与困难以及收入与个人满足感的最大化，并倾向于按照这种偏好处理工作流程和完成工作。管理者总是设法约束下级的裁量权，街头官僚关心的如何维持并扩大其自主性。

“政策宣示与实际政策之间的鸿沟是可以预测与期望的，对这种矛盾的解释不应在服从系统的崩溃中寻找，而应该深入到产生工人相反利益的组织情境的结构之中”。^⑬在街头官僚与顾客之间的持续性的交往中包含着闪烁不定的复杂性变化，对行政官僚而言，其行为的合法性源自他对公正和平等标准的责任，“街头官僚时常对类似的公众给予外观上并不公平的对待。既然个人之间在年龄、性别、居所、收入水平等其他方面存在明显不同，无视这些区别有时就是一种本质上的不平等”。^⑭街头官僚裁量权的存在有自身合理基础，牺牲对个人因素的回应追求整齐划一的标准化公共服务以及严格的申请标准并非确定无疑的值得。

因此，街头官僚具有非常大的政策制定能力，高层管理者能否达到政策目标，最终取决于街头官僚对政策的态度以及实施政策的方式。这不仅仅因为街头官僚具有裁量权，而且应该考虑其工作条件和环境的一些特点，后者不仅客观存在而且是形成裁量的重要因素。

（1）相对于被要求完成的工作任务，街头官僚的资源总是匮乏不足，他们必须面临有限的时间、信息与人力；

（2）服务需求倾向于增加以保持与供给的一致，当服务质量的改善会增加对该种服务的需求，当资源有限的局面没有变化时，对增加的需求进行满足又会在整体上降低服务的质量；

（3）街头官僚机构的目标预期总是含糊不清或相互冲突；

（4）目标实现上的绩效趋向如果不是不可能，也是极为困难的，目标的模糊使得绩效的精确测量几乎成为神话；

（5）街头官僚的服务的对象不是自愿的顾客，无论强制性存在与否，它都垄断了公共服务的供给。公共服务的消费者一旦决定或者被指定在某个地方居住，他们几乎毫无例外的不能选择其所要接受的公共服务。

总之“街头官僚，在分配社会价值方面承担着重要责任，但就如何界定和实现目标，却缺乏有效的外在决策”。^⑮唐斯在《官僚制内幕》中指出，个体官僚总是希望把工作做好，“由于他们对官僚组织特定部门、某种思想及社会整体的忠诚，他们有做好工作的部分动机”。^⑯这一点对街头官僚同样适用，他们在既有资源和系统提供的概括性指导的基础上，会试图寻求通过某种方式优秀的完成工作。这种优秀的评判当然是主观性的，因此常常面对价值方面的拷问，一个典型性的做法是，街头官僚认为，他们在一个遭遇种种限制的情境中有效与适当的运转，工作本身的完美性和本应遵循的完成方式被置于旁侧。当自身能力表现出难以胜任时，他们有自己的一套解释，进而或者有意的忽略不足或者转而寻求其他的工作。

从管理学的角度，西蒙就决策质量所提出的“满意”（差强人意）标准受到广泛的认可，如果对街头官僚的行为做一种“最优”的要求，显然过于苛刻。但是，街头官僚行为的令人“满意”不仅仅体现于决策本身，也是对心理与组织机制的一种要求。

在街头官僚提供服务的过程中，他们会通过设置惯例和简化的方式（分配服务、控制顾客与降低不确定性的后果、节约资源、管理程序性实践的后果）管理工作环境，惯例即是将完成任务的习惯性模式予以规则化，简化意味着在面对复杂现象所呈现的诸多信息时，只选择其中的一小部分作为考虑因素。尽管这样的机制与措施源自个体工作者的处理需要，但是一项政策如果包含了许多这样的街头决策，用以保障决策有效处理的程序机制就成了权威者所确立的政策能否实现的限定性因素，街头官僚成了政策的真正创制者。换言之，“惯例、简化以及街头官僚所处的低层决策情境是政治性的。街头官僚……借助其公共权威的角色，决定了社会中特定物品与服务的分配。……他们支配性的决策模式决定了哪些人会成为服务对象，哪些人将受到损害，如果这些支配性的决策模式具有惯例和简化的特征，那么这一模式的结构就应该被加以分析，以判断谁从政府部门得到了什么、何时得到、怎样得到”。^⑰ 有时，由这种行为模式导出的结果与街头官僚执行的政策在效果上是一致的，大多数时候不可避免的会发生偏离，在这一过程中会出现与顾客的疏离、对新信息的草率归类、由职业与个人错误偏见导致的歧视等问题。例如，纯粹从理论的角度考虑，对免费供给的公共服务的需求不应该设置任何的限制，但考虑到资源的不足，街头官僚依据其特定的工作程序或机制能够对服务进行分配：其一，拥有金钱、信息、地位、专业知识和工作能力等资源的人比那些没有相应资源的人更为强大，“公共机构中的工作者一旦拥有了这些，他们就常常指挥顾客或使顾客顺从于他们，或者使顾客对于机构发生进一步的接触感到沮丧”。^⑱这时官僚倾向于增加顾客得到服务的成本及确定服务的总量以达到分配服务的目的；其二，街头官僚也会在分配服务时对申请者进行区别性的对待，他们发现与一些顾客的接触往往更令人满意并且倾向于依照这一优先性进行作为，这显然可能产生非常严重的不平等问题。

在过去的二十多年，研究者从不同的角度对李普斯基的街头官僚理论进行了发展与修正，摩尔、科斯特、穆蒂、布兰德等人纷纷发表文章就街头官僚表达的自己的观点，^⑲虽然其中多少折射出些许不同，但基本假设及理论分析的框架并未有根本性改变，街头官僚理论正在成为一种观察基层执法行为的重要视角。

有了宽泛的裁量权、相对的自主性以及特定环境下发展起来的工作机制，“官僚能够成功的绕过其所在组织的政策、程序和法律，以使项目能以对环境更为敏感的方式得以实施。但是，奥利里问道，如果这些基层官僚是‘反黑人、反法律的人并用这些工具去破坏联邦民事权利行为，那该怎么办呢？或者，如果他们是反环境的官僚，为了建造更多的大坝而有意破坏湿地和变更河流的走向，又该怎么办呢？’在这样的情况下，严重的宪法和道德问题就产生了”。^⑳事实上，基层官僚对顾客需求的随意性、对下层民众尊严的冷漠以及不合理的区分导致的人群歧视都将基层官僚推到了社会舆论的风口浪尖。

（未完待续。。。）

作者简介：杜国强，男，西北政法大学副教授，中山大学博士，陕西稼轩律师事务所律师。

 ①【美】戴维·罗森布罗姆、奥利里著：《公共管理与法律》，张梦中等译，中山大学出版社2007年版，第241页。

 ②【美】文森特·奥斯特罗姆著：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，三联书店1999年版，第38页。

 ③参见罗森布罗姆著：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第159页。

④【美】罗伯特·登哈特著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第125页。

⑤ Luther Gulick. “Politics,Administration, and the New Deal.” Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.169,The Crisis of Democracy(Sep.,1933),p.55-66 

⑥  Appleby Paul. “Policy and Administation”. Tuscaloosa: University of Alabama Press,1949,p.7

⑦【美】C·I·巴纳德著：《经理人员的职能》，孙耀君等译，中国社会科学出版社1997年版。第129页。

⑧【美】罗伯特·登哈特著：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第93页。

⑨ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.8

⑩ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.14

⑪ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.13

⑫ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.16

⑬ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.17

⑭Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.23

⑮ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.81

⑯【美】安东尼·唐斯著：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2005年版，第211页。

⑰ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.81

⑱ Lipsky，M. “Street-level  Dilemmas of the Individual in Public Services”. New York：Russel Sage Foundation，1980,p.89

⑲ 参见叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，武汉大学学报（社会科学版）2003年第5期。另见马骏、叶娟丽著：《西方公共行政学前沿》，中国社会科学出版社2004年版，第97页—第101页。

⑳【美】戴维·罗森布罗姆、奥利里著：《公共管理与法律》，张梦中等译，中山大学出版社2007年版，第147页。

END

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